Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 13 mai 2022, en application de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, afin de se prononcer sur le respect, en 2021, des objectifs pluriannuels de solde structurel.
Le Gouvernement a adressé au Haut Conseil le 20 juin 2022 une saisine rectificative, afin de prendre en compte les révisions apportées par l’Insee le 31 mai 2022 aux comptes nationaux des années 2020 et 2021.
Le Haut Conseil, après en avoir délibéré lors de sa séance du 24 juin 2022, a adopté le présent avis.
L’évaluation du déficit structurel (4,4 points de PIB potentiel) présentée par le Gouvernement pour 2021 est supérieure de 3,1 points à la prévision retenue dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) du 22 janvier 2018 (1,2 point). Cet écart est très nettement supérieur à 0,5 point de PIB. Il doit donc être considéré comme important au sens de l’article 23 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012.
Le Haut Conseil constate que la situation des finances publiques a continué d’être nettement affectée en 2021 par la crise sanitaire et considère donc que les circonstances exceptionnelles mentionnées à l’article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) sont, comme en 2020, réunies en 2021. En conséquence, il estime que, bien que l’écart du solde structurel à celui de la LPFP soit important, il n’y a pas lieu de déclencher le mécanisme de correction au titre de l’exercice 2021.
Le Haut Conseil estime que le pilotage des finances publiques nécessite que la clause de circonstances exceptionnelles ne s’applique pas de manière permanente. Il invite en conséquence le Gouvernement à préciser rapidement les critères de levée ou de maintien de cette clause.
Le Haut Conseil rappelle, comme dans ses précédents avis, que l’évaluation du solde structurel sur laquelle il est appelé à donner un avis est aujourd’hui fortement brouillée et que celui-ci ne rend pas compte de la situation réelle des finances publiques.
Tout d’abord, l’impact en 2020 de plusieurs facteurs temporaires liés à la crise sanitaire, conjugué au choix fait par le Gouvernement d’exclure l’intégralité des mesures de soutien d’urgence de l’estimation du solde structurel sur la seule année 2020, conduisent à une amélioration en trompe-l’œil du solde structurel en 2020 (de -2,5 points de PIB potentiel à -1,1 point) et, à l’inverse, à une dégradation accentuée en 2021 (de -1,1 point de PIB potentiel à -4,4 points), notamment parce que les mesures de soutien d’urgence directement liées à la poursuite de la crise pandémique ont été considérées, cette fois, comme affectant ce dernier. La signification du solde structurel sur ces deux années en est altérée.
Ensuite, la crise sanitaire a rendu obsolète l’estimation du PIB potentiel contenue dans la LPFP du 22 janvier 2018, datant donc d’avant la crise sanitaire, alors qu’elle reste la référence sur laquelle le Haut Conseil doit, selon les termes de la loi organique de décembre 2012, s’appuyer pour rendre le présent avis. À cet égard, le Haut Conseil relève que la prise en compte de l’évaluation actualisée du PIB potentiel présentée dans le Rapport économique social et financier pour 2022 conduirait à dégrader le solde structurel d’un point de PIB supplémentaire en 2021 (-5,4 points de PIB au lieu de 4,4 points de PIB). Cette situation confirme l’intérêt des réflexions en cours au niveau européen sur les règles budgétaires européennes.
La soutenabilité de la dette publique suppose une nette réduction du déficit structurel dans les années à venir et notamment une action sur la dépense publique, dont le niveau rapporté au PIB est resté, en 2021, nettement supérieur à son niveau d’avant-crise.