Glossaire

Ajustement structurel

La variation du solde structurel d’une année sur l’autre est appelée « ajustement structurel ». Un ajustement structurel positif traduit une politique budgétaire qui permet, en situation de déficit structurel, de réduire ce déficit structurel. Un ajustement structurel négatif traduit au contraire une politique budgétaire expansive qui creuse le déficit structurel. L’ajustement structurel est composé d’une partie discrétionnaire, appelée effort structurel et maîtrisable par les décideurs publics, et d’une partie non-discrétionnaire, comprenant l’évolution des recettes hors prélèvements obligatoires et les effets de la variation de l’élasticité des recettes. 

 

Effort structurel

L’effort structurel mesure la part de l’ajustement structurel imputable à des facteurs « discrétionnaires », c’est-à-dire maîtrisables par les décideurs publics. Il se compose de l’effort en dépense, qui compare le taux de croissance de la dépense publique en volume (déflatée avec le prix de PIB) à la croissance potentielle de l’économie et du quantum de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires.

 

Écart de production

L’écart de production est la différence entre la production effective, mesurée par le PIB, et la production « soutenable », estimée par le PIB potentiel et dont le niveau dépend du stock de capital en place, de la main-d’œuvre disponible et de l’efficacité avec laquelle ces deux facteurs sont utilisés. L’écart de production constitue un indicateur de la capacité de rebond du pays quand il est négatif ou d’une perspective de ralentissement quand il est positif. Il permet d’évaluer la composante conjoncturelle du déficit public effectif et de mesurer, par différence, le solde structurel. Son estimation, sur laquelle le Haut Conseil se prononce, est un élément clef pour la bonne conduite des finances publiques.

 

Loi de finances initiale (LFI)

La loi de finances initiale prévoit pour chaque année civile l’ensemble des ressources (recettes) et des charges (dépenses) de l’État. Elle comprend un « article liminaire » qui présente un tableau de synthèse retraçant pour l’année considérée l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale). Elle doit être adoptée avant le 31 décembre de l’année précédente. Le Haut Conseil des finances publiques est chargé d’émettre un avis en septembre sur le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de finances et sur la cohérence de l’article liminaire avec les objectifs de la loi de programmation des finances publiques.

 

Loi de finances rectificative (LFR)

Une loi de finances rectificative modifie pour l’année en cours les dispositions de la loi de finances initiale. Elle est également appelée « collectif budgétaire ». Elle comprend un « article liminaire » qui présente un tableau de synthèse qui rectifie le cas échéant les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale) prévues par la loi de finances initiale. Le Haut Conseil des finances publiques est chargé d’émettre un avis sur le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de règlement et sur la cohérence de l’article liminaire avec les objectifs de la loi de programmation des finances publiques.

 

Loi de financement de la sécurité sociale (LFSS)

La loi de financement de la sécurité sociale détermine les conditions nécessaires à l’équilibre financier de la sécurité sociale et fixe les objectifs de dépenses en fonction des prévisions de recettes. Elle comprend un « article liminaire » qui présente un tableau de synthèse retraçant pour l’année considérée l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques (État, collectivités territoriales, sécurité sociale). Elle doit être adoptée avant le 31 décembre de l’année précédente. Le Haut Conseil des finances publiques est chargé d’émettre un avis en septembre sur le réalisme des prévisions macroéconomiques associées au projet de loi de financement de la sécurité sociale et sur la cohérence de l’article liminaire avec les objectifs de la loi de programmation des finances publiques.

 

Loi de programmation des finances publiques (LPFP)

Les lois de programmation des finances publiques définissent les orientations pluriannuelles des finances publiques dans le respect de l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques défini par l’article 34 de la Constitution. Le contenu de ces lois est fixé par l’article 1er de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Elles sont actualisées tous les deux ans par le Gouvernement à l’automne et font l’objet d’un avis du Haut Conseil des finances publiques.

 

Loi de règlement (LR)

La loi de règlement constate et approuve les comptes de l’exercice budgétaire de l’année précédente pour l’État. Elle comprend un « article liminaire » présentant un tableau de synthèse qui retrace le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques pour l’année écoulée. Le Haut Conseil est chargé d’émettre un avis identifiant le cas échéant les écarts importants entre le solde structurel constaté avec les objectifs fixés par la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

 

Mécanisme de correction

Le mécanisme de correction est prévu par le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) et décliné, pour la France, dans la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. L’article 23 prévoit en effet que le HCFP effectue une comparaison des résultats de l’année écoulée avec les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques. Cette comparaison doit faire apparaître, le cas échéant, les écarts entre le solde structurel constaté et l’estimation présentée par le Gouvernement, en particulier s’ils sont importants, c’est-à-dire s’ils représentent au moins 0,5 point de PIB de PIB sur une année donnée ou au moins 0,25 point de PIB par an en moyenne sur deux années consécutives. L’avis du HCFP doit tenir compte des éventuelles circonstances exceptionnelles, définies par le TSCG, de nature à justifier les écarts constatés. Si des écarts importants sont constatés par le HCFP, le Gouvernement doit présenter les raisons de ces écarts et exposer les mesures de correction envisagées. Ces mesures doivent être mises en œuvre dans le projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale le plus proche. Le HCFP, à l’occasion de son avis sur ces textes, s’assure que les mesures présentées sont de nature à atteindre les objectifs pluriannuels de finances publiques.

 

Objectif de moyen terme

Selon le Pacte de Stabilité et de Croissance, les États membres de l'UE sont tenus de définir un objectif à moyen terme (OMT) dans le cadre du programme de stabilité et de convergence. L'OMT est spécifique à chaque pays, afin de tenir compte de la diversité des évolutions économiques et budgétaires ainsi que des risques budgétaires pesant sur la soutenabilité des finances publiques. Il est défini en termes structurels.

 

Pacte de Stabilité et de Croissance 

Le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) définit un ensemble de règles visant à garantir que les pays de l'Union européenne s'efforcent d'assainir leurs finances publiques et d'assurer la coordination de leurs politiques budgétaires. Le PSC a été établi sur la base d'un accord entre les États membres de l'UE en 1997 qui a pour objectif de faire respecter les dispositions relatives aux limites de déficit public et de dette publique fixés par le traité de Maastricht.

 

Prévisions macroéconomiques

Les prévisions macroéconomiques portent sur les indicateurs économiques globaux. Il s’agit notamment de la croissance et de ses principaux déterminants (consommation, investissement, commerce extérieur) mais aussi d’autres paramètres macroéconomiques comme la masse salariale du secteur privé, le taux de change, l’inflation… Les prévisions macroéconomiques utilisées par le Gouvernement pour préparer les projets de textes financiers sont réalisées par le ministère de l’économie et des finances. Elles font l’objet d’un avis du Haut Conseil des finances publiques.

 

Programme de stabilité

Le programme de stabilité est adressé chaque année avant le 30 avril à la Commission européenne et au Conseil de l’Union européenne. Il présente l’évolution des finances publiques telle qu’envisagée par le Gouvernement à moyen terme (3 ans minimum). Le Haut Conseil des finances publiques est chargé d’émettre un avis sur les prévisions macroéconomiques qui sous-tendent cette évolution.

 

Solde nominal

Le solde nominal (ou solde effectif) correspond au solde public au sens du traité de Maastricht, non corrigé des fluctuations liées à la conjoncture économique.

 

Solde structurel

Le solde structurel est le solde public nominal corrigé des variations conjoncturelles et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires. Ce solde structurel n’est pas directement observable. Il fait l’objet d’une estimation qui comporte plusieurs étapes :
     
-    La première étape consiste à évaluer l’incidence des fluctuations de la conjoncture sur les déficits publics. La position de l’économie dans le cycle est estimée via l’écart de production, soit encore la différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Compte tenu du poids et de l’élasticité par rapport au PIB des prélèvements obligatoires et des dépenses d’indemnisation du chômage, la composante conjoncturelle du déficit est proche de la moitié de l’écart de production.


-    La seconde étape vise à isoler l’impact des mesures nouvelles et temporaires en recettes en ou en dépenses qui, du fait de leur caractère exceptionnel, ne contribuent pas au solde structurel.

 

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG)

Le TSCG a été signé le 2 mars 2012 par les chefs d’État et de gouvernement de l’Union européenne, à l’exception du Royaume-Uni et de la République tchèque. La France l’a ratifié le 22 octobre 2012. Il est entré en vigueur le 1er janvier 2013. 
Le TSCG contient trois dispositions principales : 
-    l’instauration une « règle d’or » budgétaire dans le droit national : le déficit structurel ne doit pas excéder 0,5 % du PIB ;
-   la mise en place d’un mécanisme de correction automatique, déclenché par les Etats eux-mêmes, en cas de non-respect de l’objectif de solde structurel.
-    la création d’un conseil budgétaire indépendant chargé de vérifier la bonne application des règles budgétaires.

 

Volet correctif

Dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, un État membre est placé dans le volet correctif sous procédure pour déficit excessif si le déficit public nominal est supérieur au seuil de 3 %. Le pays doit alors engager des mesures correctives sous peine de sanctions.
Pour qu’une procédure pour déficit excessif soit levée, deux conditions doivent être réunies : un déficit public inférieur à 3 % du PIB doit être constaté dans les comptes nationaux, et le franchissement du seuil des 3 % doit être apprécié comme durable par la Commission.

 

Volet préventif

Dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, un État membre relève du volet préventif lorsque le déficit nominal est inférieur à 3 % et tant que le déficit structurel est supérieur à l’objectif de moyen terme. Le déficit structurel doit alors s’améliorer régulièrement jusqu’à l’atteinte de l’objectif de moyen terme de solde structurel, à un rythme minimal qui est fonction de la situation conjoncturelle et du niveau de la dette. La dette publique doit se rapprocher du seuil des 60 % du PIB de manière satisfaisante.