Avis relatif au deuxième projet de loi de finances rectificative pour l’année 2021 et à la révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022

Le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement le 22 octobre 2021, en application de l’article 15 de la loi organique n°2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, pour rendre un avis sur les prévisions macroéconomiques associées au deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021 et sur la cohérence de ce projet de loi avec la trajectoire pluriannuelle de solde structurel.

Par cette même saisine, en application de l’article 16 de la loi organique n° 2012-1403 précitée, le Haut Conseil a été saisi par le Gouvernement d’une révision des projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022 portant révision des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles reposaient ces projets.

Le Haut Conseil a adopté, après en avoir délibéré lors de sa séance du 29 octobre 2021, le présent avis répondant à cette double saisine.

Synthèse de l'avis

Le Gouvernement a modifié son scénario macroéconomique et de finances publiques pour 2021 et 2022. Ce scénario prend notamment en compte des mesures nouvelles, de montants importants, qui ne figuraient pas lors du dépôt du projet de loi de finances. Le Gouvernement a procédé en conséquence à une nouvelle saisine du Haut Conseil sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 conjointement à celle sur le 2ème projet de loi de finances rectificative pour 2021.

Le Haut Conseil se félicite de cette nouvelle saisine qu’il avait appelée de ses vœux au vu du scénario macroéconomique et de finances publiques associé à la précédente saisine et qui lui permet de rendre un avis plus éclairé sur le PLF pour 2022.

 

Pour 2021, le Haut Conseil considère que l’hypothèse de croissance du Gouvernement (+ 6 ¼ %), révisée en hausse d’un quart de point par rapport au PLF initial pour 2022, devrait être dépassée, au vu des résultats, nettement meilleurs qu’attendu, des comptes trimestriels du 3ème trimestre publiés après la saisine. Pour 2022, l’hypothèse de croissance (+ 4,0 %), inchangée par rapport au PLF initial, reste plausible. Les nouveaux développements intervenus depuis septembre - nouvelles mesures de soutien au pouvoir d’achat et à l’investissement et dégradation de l’environnement économique international - jouent dans des sens opposés.

Le Haut Conseil estime que la prévision d’inflation du Gouvernement est plausible pour 2021, mais que celle pour 2022, inchangée en dépit de la hausse des prix de l’énergie et de la nette amélioration du marché du travail enregistrées depuis le PLF initial, semble en revanche trop basse. Les prévisions d’emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022, bien que révisées en hausse, restent également prudentes au regard des données les plus récentes.

 

Le Haut Conseil estime que le déficit public pour 2021 présenté dans le PLFR pourrait être légèrement inférieur à la prévision, du fait notamment d’une sous-estimation des recettes assises sur la masse salariale. Pour 2022, la dynamique de l’emploi et de la masse salariale laisse également attendre des recettes publiques plus élevées, mais le degré d’incertitude qui entoure la prévision de dépenses est important compte tenu de mouvements d’ampleur affectant les nouvelles dépenses. Leur calendrier, leur rythme d’exécution et leurs montants demeurent à ce stade à préciser. Au total, en l’état des informations disponibles, la prévision de déficit public pour 2022 peut toutefois être considérée comme plausible.

Le solde structurel pour 2022 présenté par le Gouvernement s’établirait à – 4,0 points de PIB en appliquant l’hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation (LPFP) en vigueur, et serait ainsi inférieur de 3,2 points à celui inscrit dans cette loi, soit un écart important au sens de la loi organique de décembre 2012. Néanmoins, le Haut Conseil considère que la clause des circonstances exceptionnelles, déclenchée au printemps 2020, peut encore justifier, en 2022, des écarts à la trajectoire programmée.

La LPFP en vigueur constitue toutefois une référence dépassée pour apprécier la trajectoire de finances publiques. Le solde structurel calculé à partir de la dernière estimation de croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, s’établit à -5,0 points de PIB, soit un écart de plus de 4 points à l’objectif de moyen terme des finances publiques que s’est donné la France dans la LPFP et une dégradation de 2,5 points du solde structurel par rapport à 2019.

 

Le Haut Conseil observe que le repli du ratio de dette pour 2022 dans le PLF révisé par rapport au projet initial est plus fort que prévu (-1,8 point à 113,5 points de PIB, au lieu de  1,5 point). Cela ne résulte toutefois pas d’une réduction du déficit public mais d’opérations de gestion de trésorerie de l’État.

Le Haut Conseil constate que, contrairement à ce qu’il préconisait dans son avis du 17 septembre 2021, le surcroît de recettes attendu n’est pas consacré au désendettement, mais qu’il est, au contraire, plus que compensé par un surcroît de dépenses ou de mesures de baisse des prélèvements obligatoires. Il souligne une nouvelle fois que la soutenabilité à moyen terme de la dette publique, prévue en hausse de 16 points de PIB en 2022 par rapport à 2019, appelle à la plus grande vigilance.