Avis relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2022

Le Haut Conseil des finances publiques a été saisi par le Gouvernement le 10 septembre 2021, en application de l’article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, des prévisions macroéconomiques et d’éléments d’information relatifs aux finances publiques sur lesquels reposent les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2022. Le Haut Conseil a adopté le présent avis, lors de sa séance du 17 septembre 2021.

Synthèse de l'avis

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2022 dont le Haut Conseil a été saisi est incomplet. En effet, il n’intègre pas l’impact de mesures d’ampleur qui ont pourtant déjà été annoncées par le Gouvernement (grand plan d’investissement, revenu d’engagement notamment) et que celui-ci prévoit de faire adopter par voie d’amendement au cours du débat parlementaire.

Le Haut Conseil regrette ces conditions de saisine qui ne lui permettent pas de rendre un avis pleinement éclairé sur les prévisions de finances publiques pour 2022 à l’intention du Parlement et des citoyens, en application de son mandat. Si, comme il est vraisemblable, le scénario macroéconomique et de finances publiques était modifié pour prendre en compte ces mesures, une nouvelle saisine du Haut Conseil par le Gouvernement serait alors nécessaire.

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Le Haut Conseil considère que l’hypothèse de croissance du Gouvernement pour 2021 (+ 6,0 %), révisée en hausse depuis la 1ère loi de finances rectificative de l’année (LFR1) du fait d’une amélioration plus forte qu’attendu des indicateurs conjoncturels, est prudente et que celle pour 2022 (+ 4,0 %) est plausible. La prévision d’inflation est réaliste pour 2021 et 2022.

En revanche, le Haut Conseil juge les prévisions d’emploi et de masse salariale pour 2021, qui ne tiennent pas compte des toutes dernières informations disponibles, trop basses. Partant d’un niveau plus élevé en 2021, l’emploi et la masse salariale devraient également être plus élevés en 2022 que prévu par le PLF.

Du fait d’un probable surcroît de recettes qui en résulterait, le déficit public pour 2021 pourrait être moins dégradé que prévu par le Gouvernement (- 8,4 points de PIB). Pour 2022, les recettes assises sur les salaires pourraient de même être sous-estimées. À l’inverse, la prévision des dépenses est raisonnable compte tenu des éléments transmis au Haut Conseil. Cependant, ces éléments étant incomplets, le Haut Conseil n’est pas à ce stade en mesure de se prononcer sur la plausibilité de la prévision de déficit pour 2022 (- 4,8 points de PIB).

Le Haut Conseil constate que le solde structurel présenté s’établirait à - 3,7 points de PIB en 2022, en appliquant l’hypothèse de PIB potentiel de la loi de programmation (LPFP) de janvier 2018. Le solde structurel serait alors dégradé de 2,9 points par rapport à celui prévu par la LPFP pour l’année 2022, soit un écart important au sens de la loi organique de 2012. Néanmoins, le Haut Conseil a estimé au printemps 2020 que les conditions économiques très particulières liées à la crise sanitaire étaient réunies pour déclencher la clause des circonstances exceptionnelles, et considère que celles-ci sont encore de nature à justifier en 2022 des écarts à la trajectoire programmée.

Le Haut Conseil rappelle que la LPFP constitue une référence dépassée pour apprécier la trajectoire de finances publiques. La dernière estimation de croissance potentielle du Gouvernement, révisée pour tenir compte des conséquences de la crise sanitaire, conduit à un solde structurel plus dégradé, s’établissant à -4,7 points de PIB soit un écart de plus de 4 points à l’objectif de moyen terme des finances publiques que s’était donné la France dans la LPFP.

Enfin, le Haut Conseil note que le poids des dépenses publiques dans le PIB serait en 2022 près de deux points au-dessus de son niveau de 2019 (avant même intégration du plan d’investissement et du revenu d’engagement), en dépit du net rebond de l’activité et de l’extinction de la plupart des dépenses engagées pour répondre à la crise sanitaire. De surcroît, les mesures d’allègement d’impôts des dernières années devraient peser durablement sur les recettes.

Face à un endettement public accru (114 points de PIB en 2022, soit 17 points de plus qu’en 2019), le Haut Conseil souligne que la soutenabilité à moyen terme des finances publiques appelle à la plus grande vigilance. Dans ce contexte, il importera que tout surcroît de recettes par rapport à la prévision soit consacré au désendettement.